Alexander Cooley & Daniel Nexon
《外交事务》
郑亦祐(译) | 文化纵横新媒体
【导读】在分析美国现任政府的外交政策时，传统的国际关系学者往往习惯于套用经典的学术框架。他们争论这究竟是一种唯实力论的“现实主义”，还是意图划分全球势力范围的“大国博弈”，抑或是一种将商业谈判技巧奉为圭臬的“交易型大战略”。
然而，本篇文章指出，上述所有的高谈阔论都犯了一个致命的“范畴错误”——其想当然地假定，华盛顿的决策者依然在为宏观的“美国国家利益”服务。事实却令人毛骨悚然：我们正在见证世界上最强大的国家机器，被定向改造成一个典型的“盗贼统治”（Kleptocracy）帝国。在现任政府的运作下，美国的外交政策已不再是捍卫公共利益的盾牌，而是沦为了少数掌权者、商业巨贾及其“皇亲国戚”攫取巨额私人财富、巩固家族商业帝国的专属提款机。为了实现这一目的，白宫不仅对国务院和国家安全委员会进行了“大清洗”，将毫无外交经验的“商界铁哥们”推上国际谈判桌，更将主权国家的让步与隐秘的家族利益打包成黑箱操作的“捆绑式交易”。更危险的是，这种“窃国式外交”正在与极右翼极端主义合流，系统性地瓦解全球反腐败机制。
本文为文化纵横新媒体原创编译，仅代表作者观点，供读者参考。
文化纵横新媒体·国际观察
2026年第22期 总第302期
一个致命的理解错误：
国家利益与特朗普的“私人账本”
分析人士长期以来一直难以准确界定美国总统唐纳德·特朗普的外交政策。由于特朗普明确拒绝了传统的自由国际主义理念，许多人试图将他与某种形式的“现实主义”（Realism）联系起来——在这种语境下，现实主义被理解为完全以国家实力来衡量和追逐国家利益。在他第一个任期内，2017年《国家安全战略》中提出的“大国竞争”概念，一度被华盛顿的外交政策界奉为解读其政策逻辑的“密码” 。然而，近年来，许多人声称，情况恰恰相反：特朗普显然更倾向于与大国进行勾结，意图将世界瓜分为各自专属的势力范围。尽管众说纷纭，但学界唯一不变的共识是，特朗普奉行的是一种“交易型”国际政治策略——将商界中“交易的艺术”直接升格为美国的宏观大战略。
然而，特朗普政府却彻底颠覆了这一存在了百年的基本前提。尤其是在他的第二个任期内，特朗普主要利用美国的外交政策来增加个人财富、巩固自身政治地位，并使其家族成员、朋友和忠实拥护者这一狭小圈子从中获取巨额利润。如今，美国外交政策在很大程度上已经屈从于总统及其亲信的私人利益。这些利益或许偶尔会与某些看似合理的公共利益相重合，但更多时候，特朗普政府只是熟练地援引“美国国家利益”作为幌子，来掩盖其自私自利的真实行为，刻意模糊了其私人利益与美国人民利益之间的界限。
许多关于特朗普如何通过对外交易中饱私囊的新闻报道，依然温和地将此类安排视为政策推行过程中的“附带好处”，而非其外交政策的主要目的。但如果本届政府的外交政策并非本质上是“盗窃统治”，它就不会系统性地试图颠覆，甚至彻底瘫痪，长期以来制定美国外交政策的专业机构，包括国家安全委员会、国务院和国防部。这种“去机构化”几乎肯定会在未来至少十年内严重削弱美国的宏观政策制定能力。它也不会高度依赖一种被称为“交易捆绑”的做法——故意将地缘冲突解决、国家级经济交易以及有利于特朗普亲信的商业安排捆绑成庞大且根本无法审查的交易。它更不会系统性地瓦解数十年来两党为打击国际腐败所做的共同努力。
人们很容易认为特朗普的腐败行为，远不如其政府全面拥抱极右翼意识形态来得重要 。毕竟，反动右翼确实拥有一套关于国家利益的愿景（尽管那是一种法西斯式的、破坏性的愿景）。但在特朗普的统治下，盗贼统治与极端意识形态已经密不可分 。这使得这种盗贼统治，无论是在内政还是外交政策领域，在他卸任后，也更有可能像幽灵一样继续存在。
▍巨浪：从“新家长制”到纯粹的“窃国”
政治学家斯蒂芬·汉森（Stephen Hanson）和杰弗里·科普斯坦（Jeffrey Kopstein）曾提出，特朗普主义是全球“家长制浪潮”（Patrimonial Wave）的一部分，这股浪潮近年来也席卷了匈牙利、以色列、俄罗斯和土耳其等国 。在所有这些国家中（尽管成功程度不一），领导人都试图将现代的、官僚的、通常是民主的国家体系，强行改造为自身或其政党权力的延伸。这些“新家长制”政权在表面上仍然保留了公正的法律程序和专业官僚机构的外衣。但实质上，它们的领导人会安插亲信担任关键的政策职位，蓄意破坏公务员的独立性，并重新调整行政机制，将其作为奖赏支持者、惩罚反对者的私人工具。
在新家长制体系中，腐败通常可以被视为一种政治手段——一种维系下属忠诚、建立权力联盟和巩固政权的方式。但特朗普目前的行事作风已不仅仅停留在“家长制”层面，而是彻底演变成了“盗贼统治”。在盗贼统治下，腐败本身就是最终目的；执掌和保住官职的唯一意义，就在于使统治者及其核心圈子能够肆无忌惮地中饱私囊。金融监管、执法系统、公共采购，甚至最高级别的外交谈判，都沦为了谋取私利的工具——用于攫取国家资源、控制收入来源，并将难以估量的财富转移给总统的家人、朋友和盟友。
诚然，美国政治史上充斥着腐败的先例。但随着时间的推移，美国建立了一套强有力的保护机制，以防范公然的盗贼统治，尤其是在国家层面，这包括独立的法院系统和国会的立法监督。例如，1883年《彭德尔顿法案》（Pendleton Act）通过建立基于能力的精英公务员制度，极大限制了政治上的“分赃制” 。随后一个多世纪里的一系列改革——如严格的政府采购规则、高级官员的财务披露要求以及设立独立的监察长制度——进一步压缩了利用公职贪污的机会。然而，这些防火墙正在被现任政府逐一拆毁。
▍定向爆破：瘫痪传统外交与官僚机制
为了让私利畅通无阻，特朗普政府的第一步，就是必须瘫痪政府原有的外交政策机制 。回顾历史，美国直到1924年（通过《罗杰斯法案》）才建立起现代统一的外交系统，要求申请者必须通过严苛的综合考试。随着时间的推移，这个专业化的外交系统不断完善其培训体系，大幅提升了官员的外语能力和地缘政治技术能力。资深官员将知识和专业技能代代相传，为美国积累了无与伦比的“外交资本”。
尽管如此，在其他制度巩固的民主政体眼中，美国仍然是一个特例：美国总统经常将大使职位作为政治筹码，任命那些提供巨额政治捐款的富豪担任大使，并在更多领导岗位上安插政治任命官员。然而，在特朗普第二个任期之前的几十年里，华盛顿在核心战略上一直高度依赖这套制度化的外交政策机制，部分原因正是为了确保美国的对外战略能够真实反映国家利益。虽然总统在界定这些利益方面享有巨大的自由裁量权，但他不能随心所欲地单方面发号施令。国会中的共和党和民主党议员历来都认为，捍卫国会特权、防止总统权力过度扩张是他们的神圣职责。
传统上，美国外交政策由国务院、国防部、中央情报局（CIA）和国家核安全管理局等多个庞大的官僚机构共同制定。这些机构主要由经过严格筛选的专业公务员和军人组成。政策的产出高度依赖于那些专攻特定主题、特定国家或地区的职业官员的深厚专业知识。专家们在一个由国家安全委员会（NSC）居中协调的体系内进行审议。尽管这种安排有时显得有些繁琐和低效，但它带来了不可替代的益处：它确保了美国政策在历届政府间的连贯性，使美国能够切实履行长期的国际条约。此外，它赋予了不偏不倚的职业公务员一项关键权力：让他们能够对总统拟议的协议是否符合公共利益提出严肃质疑，审查其可行性与合法性，甚至对不道德的指令进行举报。
但在今天，特朗普政府官员声称，他们要铲除一个意图破坏总统政策的“深层政府”（Deep State）。事实上，本届政府想要的远不止是一群唯命是从的幕僚，它想要彻底瘫痪、瓦解政府的外交政策机构。具体行动令人触目惊心：美国政府不仅彻底解散了数十年来负责统筹全球对外援助的美国国际开发署（USAID），还在 2025 年以 “精简机构” 为借口，在国务院大规模裁员，解雇超过 1350 名职业雇员与资深外交官；同时对国家安全委员会（NSC）进行史无前例的削弱，将其交由国务卿卢比奥直接掌控、剥夺独立协调职能，人员规模从拜登时期的约 350 人锐减至不足 100 人，跨部门会议大幅缩减；到 12 月又以 “正常程序” 为幌子，大规模召回全部为职业外交官的驻外大使，完成对传统外交体系的全面清洗与架空。
▍捆绑式交易
官僚机构被瘫痪后，留下的权力真空迅速被总统的少数私人朋友和支持者填补，他们开始主导美国的全球外交。
以特朗普事实上的“首席外交官”史蒂夫·维特科夫（Steve Witkoff）为例。大多数总统都会任命一位德高望重的资深外交政策专家或高级政要担任特使。而特朗普却选择了维特科夫——一位没有任何政府任职背景、更毫无外交经验的纽约房地产大亨。他唯一的履历就是与特朗普长达多年的私人友谊，而对这位总统来说，这已然足够。特朗普大胆地派遣维特科夫前往阿联酋、伊朗、哈马斯、以色列、俄罗斯和乌克兰进行高规格谈判——而且往往是让他独自一人前往，完全脱离了传统外交系统的监督 。
特朗普的其他主要特使也全是他的私人关系网成员。他经常派遣自己的女婿贾里德·库什纳（Jared Kushner）出访。他甚至任命女儿蒂芙尼的公公马萨德·布洛斯（Massad Boulos）同时身兼数职，包括阿拉伯和非洲事务高级顾问等，并委派他亲自斡旋刚果民主共和国（DRC）与卢旺达支持的叛军之间的和平谈判。
这些“私人特使”的头衔和职责极其模糊，更重要的是，他们无需像政府高级官员那样进行严格的财务披露——即无需向公众说明其个人投资、商业利益和潜在的利益冲突。由于缺乏此类审查，当布洛斯协助促成2025年12月的协议（该协议涉及华盛顿和金沙萨之间的战略伙伴关系，赋予美国公司优先获取刚果关键矿产的权利）时，外界根本无法判断这是否给他本人、特朗普家族或其他政府内部人士带来了巨大的私人利益输送。布洛斯虽声称这项交易“绝不会以任何方式保密或隐瞒”，但在协议签字仪式上，特朗普却毫不避讳地公开庆祝即将获得的意外之财，并赤裸裸地承诺“每个人都会赚很多钱” 。
这种做法被作者称为“包裹炸弹”（捆绑式交易）。此类交易更像是封建时期人际间的私下安排，而非现代主权国家间的约束性协议。它们往往刻意保持含糊不清：只公开宣布协议的某几个方面，而其他核心条款则会在之后才慢慢揭晓，或者干脆被永远掩盖。它们通常将国家的政治要求、商业投资、企业交易、私人支付和国防军售等完全不相干的领域打包在一起。
当然，外交政策历来都带有一定程度的“交易性质”：美国总统在达成外交协议时，也会为国家寻求投资承诺和经济保障。但过去，这些安排都是通过既定的制度渠道（如国务院、商务部）进行谈判的，内置了严密的法律监督机制，并划清了国家利益与谈判者个人商业利益的红线 。而特朗普的做法截然不同：他总是大肆在媒体上宣扬巨额的“交易总额”，以此来转移公众视线，掩盖对具体条款的审查；他将不同性质的交易混杂在一起，导致外界极难追踪其中是否包含了外国公司向特朗普亲信提供的“利润分成” 。最终形成的方案，不仅是在助长腐败，更是在利用国家信用系统性地掩盖腐败。
▍从科技制裁到战争调停
这种公私不分的做法，甚至将国家安全限制和冲突解决机制变成了攫取商业利益的机会。
在维特科夫促成的解除阿联酋某科技公司高端半导体出口限制的协议中，隐现了加密货币商业利益的交换网络。而在乌克兰危机的谈判中，相关特使被指同时在考量解冻俄罗斯资产可能带来的太空探索、北极矿产和能源开发等领域的联合商业项目。这也使得外国势力纷纷效仿，试图通过向特朗普朋友圈让渡商业利益（如乌克兰向相关财团授予锂矿开采权），来博取华盛顿在和平谈判中的政治偏袒。
▍反腐机制的崩塌
那些对特朗普政府的狂热支持超过了对公共腐败容忍度的人，总是试图为其破坏法治的行为开脱。他们成功地为特朗普编造出一个人设：一个敢于打破常规的英雄、一个旨在铲除“深层政府”和尸位素餐的官僚的孤胆斗士 。特朗普本人常年以来的言论也深度麻痹了公众：无论在商业还是政治中，他都将“遵守规则”等同于“被当成待宰的羔羊”，并将公然的自我利益输送和逃税行为美化为“精明的谈判技巧” 。
然而，这种盗贼统治式的外交政策，实际上正在从根本上摧毁华盛顿过去三十年来为应对全球腐败所建立的制度防线。过去，随着全球资本流动的加速，许多寡头和盗贼统治者得以将黑钱洗白并转移到海外，这些财富随后演变成了外国势力干预成熟民主国家选举的武器。例如，大量报道表明俄罗斯的暗金曾促成了2016年破坏英国繁荣的“脱欧公投” ；2022年，美国司法部甚至起诉了俄罗斯寡头安德烈·穆拉维耶夫（Andrey Muravyov），指控其非法向美国输送100万美元干预2018年中期选举 。
这种“窃国式外交”正在瓦解华盛顿多年来应对全球腐败的努力 。过去，为了防范非法资金干预成熟民主国家的选举和政策，美国曾出台《马格尼茨基法案》、《企业透明法》等工具 。拜登政府时期，更是将打击大国竞争对手推行的“战略腐败”列为国家安全优先事项 。
但在第二个任期内，特朗普政府彻底扭转了这一趋势。政府停止执行了美国最重要的反贿赂法《反海外腐败法》（FCPA），使得企业可以在海外肆无忌惮地行贿；暂停了《企业透明法》的执行；大幅削弱了对加密货币洗钱行为的监管，甚至动用总统特赦权宽恕了多位涉嫌洗钱的加密货币巨头及暗网运营者 。
▍盗贼兄弟会
缺乏专业官僚支撑的草率协议往往难以落地，刚果（金）和柬泰边境短暂的和平声明最终都未能阻止冲突的再次爆发。此类将国家援助与私人交易捆绑的做法，常被西方批评者与部分新兴经济体不透明的海外投资模式相提并论。但与竞争对手仍保持技术官僚治理和多边框架不同，特朗普政府正在积极破坏一切基于规则的秩序，摧毁美国引以为傲的联盟网络和援助体系。
更危险的是，这种“窃国式外交”与极右翼极端主义产生了深度的利益合流 。窃国者需要通过煽动身份认同政治和寻找少数族裔作为“替罪羊”，来为其掠夺公共财富的行为打掩护；而右翼极端分子则乐于充当政治打手，以换取摧毁现有自由民主制度的权力支持 。
这一切形成了一个不断自我强化的恶性循环：美国非但没有遏制海外腐败，反而助长了它；反过来，海外腐败又进一步滋生和巩固了美国的国内腐败。面对这一局面，欧洲盟友等传统民主国家必须将特朗普政权视为对其自身政治体系的严重威胁，必须加快弥补监管漏洞，抵御寡头财富的渗透。
最后，外交政策观察家们必须停止用“现实主义”、“大国竞争”或“交易主义”等学术词汇来美化特朗普的外交政策。任何试图将这种基于私人利益的掠夺逻辑正常化的评估，不仅对美国自身的宪政共和构成生存威胁，也将给全球民主秩序带来深重灾难。